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烟草零售市场监管领域改革历程与展望


党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。回顾烟草零售市场监管领域改革走过的道路,零售市场监管的体系、模式和方法在坚持和完善烟草专卖制度前提下,也经历了趋向现代化的过程。特别是近年来,按照党中央、国务院深化市场监管领域改革与创新的总体要求,国家局整合市场监管信息化和监管改革两项工作,持续完善监管体系,探索更新监管模式,积极改进监管方法,实现了“双随机、一公开”监管和APCD工作法的落地实施,改革活力不断得到释放。同时,面对国家信用体系建设步伐的加快,移动互联网服务的迅速普及,大数据技术应用的不断加深,烟草零售市场监管领域也仍然有巨大的改革潜力。

起步:网格化管理

烟草专卖制度建立初期,零售市场监管的体系尚未建立,管理方式较为被动和粗放,专卖市场监管队伍人员也很少,主要依靠举报线索办案的方式开展工作。20世纪90年代中期以来,为了净化卷烟市场环境,支持营销网络建设,提高行业整体经济绩效,各级烟草专卖局开始逐步完善专卖市场监管队伍,积极引入网格化管理方法,加强烟草零售市场领域监管。

组建专业化监管队伍。全国各地市级局、县级局陆续组建了专门开展烟草零售市场检查的执法队伍,加强案件稽查人员队伍建设,开展零售市场清理行动,协助公安机关查办涉烟刑事案件,集中力量对各地大规模的卷烟批发市场进行查处和取缔。结合零售市场形势的好转,各地还进一步完善零售许可管理,定期检查零售户是否有批发经营等违法违规行为,积极进行监管方式的尝试和探索,形成零售市场监管的初步格局。

开展户籍化管理。借鉴公安机关户籍化管理经验,2001年,国家局印发《关于卷烟市场户籍化管理的实施意见》,召开全国烟草专卖户籍化管理现场会,按照属地管理、责任到人的原则,烟草零售市场监管网络和卷烟销售网络同步延伸,形成管理到户、宣传到户、服务到户的零售市场监管网络,同时,引入“市场净化率”指标,推动各地开展净化率达标活动,考核各地零售市场监管成效。

形成巡查走访的工作模式。在确立户籍化管理的基本方式后,各地烟草专卖管理部门又进一步深化网格化管理,在市场监管所(队)辖区范围内,将辖区零售市场细分为各个地理单元网格,指定市场监管人员专人负责,每个网格负责人监管200户左右的零售户。网格负责人需要收集整理零售户信息,按照工作计划,单人或组队对网格内零售户巡查走访,确保一定时间内对网格所有零售户做到全覆盖。

深化:以信息化驱动市场监管改革

2010年以来,随着卷烟经营行为全面规范,网格化管理格局基本完善,全国卷烟零售市场秩序总体保持了较好水平,各地借力优秀县级局创建活动,大幅度改善基层市场监管所(队)的硬件水平,市场监管队伍进一步强化。但也仍存在各地市场监管人员制订检查计划和巡查路线时过于机械,检查次数较为频繁,实际检查过程流于形式,导致检查能够发现问题的情况较少,对零售户的正常经营活动存在一定干扰等问题。为深入提高零售市场监管的效率和水平,国家局着手开展了市场监管改革工作。

形成APCD市场检查工作法。为推动各地零售市场监管模式适应形势,转型创新,国家局组织在贵州、浙江、山东、北京、云南等地开展试点,取得良好成效。在试点基础上,2013年,国家局组织编写了《烟草零售市场检查工作指引》,形成零售市场检查APCD(分析、计划、检查、处理)工作法,要求市场监管人员加强市场分析,带着问题上市场。烟草专卖制度下的零售市场监管具有监管对象信息大数据集成的优势,市场监管人员通过对监管对象经营数据、案件数据等信息的组合分析,可以初步确定存在异常问题的监管对象,检查工作针对性大大提高,同时,对于监管记录良好、未发现异常问题的监管对象减少检查次数,减少了对零售户的干扰。

落实“双随机、一公开”监管。“双随机、一公开”监管改革是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措,是完善事中事后监管的关键环节,在提升监管的公平性、规范性和有效性,减轻企业负担和减少权力寻租方面具有重要意义。按照《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》等要求,国家局制订了《专卖监管随机抽查事项清单》和《专卖监管随机抽查工作细则》,并向社会公开,同时,积极指导各地建立“两库”,研究随机抽查结果信息公开的途径,配合做好执法监管信息共享。在监管实践中,研究将APCD工作法与“双随机、一公开”监管有机结合,即首先应用APCD工作法,对发现异常问题的零售户开展检查,然后对未发现问题的零售户用随机抽查的方式开展检查,进一步降低市场检查频率,更好地维护公平、健康的市场秩序。

以信息化建设确保改革落地实现。为确保能够在全国33个省级局、400多个地市级局、2000多个县级局同步,高水平实现APCD工作法和“双随机、一公开”监管改革,2016年以来,结合社会发展趋势和行业特点,国家局将市场监管信息化建设与推进监管改革深入结合,在全国市场监管信息系统建设中,开发了零售市场监管工作平台,形成零售市场数据库,实现了APCD工作法与随机检查功能的融合应用。通过在全国范围完成市场监管信息系统的上线运行,推动零售市场监管改革的有效落地实现,改变了缺乏市场分析工具的困局,解决了早期随机抽查中的程序规范问题。此外,借助对系统运行数据的收集、整理与展现,国家局还可以及时发现各地开展监管改革的进展和工作中存在的问题,督促各地深入落实改革要求。

发展:市场监管的现代化

2018年,国务院审时度势,进一步提出要推动开展市场监管领域管理方式的改革和创新,深入推进“互联网+政务服务”,加快建设“互联网+监管”,积极开展“智慧监管”“信用监管”的实践,实现国家治理能力现代化。适应国家发展的新形势,我们也应当进一步推动零售市场监管领域的监管创新,实现烟草市场监管的现代化。

转变市场监管工作理念。长期以来,各级烟草专卖管理部门的工作重心一直放在提高假烟案件办理和卷烟规范经营上,而在社会公众服务上尚有很大空间可拓展。当前,烟草市场监管信息化工作平台已初步建成,使用水平不断提升,除了发挥其在日常监管工作中的作用外,还应树立专卖为社会服务的理念,进一步深化开发应用,积极探索“互联网+专卖”公众服务平台建设,充分发挥其汇集卷烟零售市场数据、贯通从国家局到一线市场监管人员工作的能力和潜力,着力解决消费者在烟草消费中的需求痛点、零售户在传统渠道中的经营难点,将市场监管的工作重心从关注内部工作效率、水平,转向更加关注外部社会公众的服务效果。

建立以信用为核心的监管机制。当前,我国社会信用体系建设已进入快车道,我们应当积极探索实施零售市场信用监管,及时融入国家信用体系建设的整体进展中。加强与市场监管、公安、司法的信用信息共享,整合零售户的市场检查记录、烟草行政处罚记录、其他部门共享信用记录,结合消费者评价信息,形成卷烟零售户信用记录。以信用信息公示为切入点,向社会公众提供移动应用服务,整合完善“12313”投诉举报平台,形成零售市场信用信息的动态管理。在此基础上,还可以实现零售户线下到线上的跨越,在不改变现有专卖管理制度的前提下,进一步巩固烟草零售网络,为行业迎接电子商务大发展的挑战做好准备。

探索监管大数据智慧应用。市场监管信息化工作平台已汇集了全国卷烟零售户证件、营销、案件、物流、市管五大类信息,形成目前行业最大的零售市场数据库,我们已经开始尝试设计关键绩效指标,系统自动采集和计算指标结果,大屏展示平台实时展现,有效监督各地监管改革工作进展。未来,随着信用监管机制的建立,可以进一步获得来自消费者、零售户的更加丰富的零售市场数据,通过对消费行为、经营行为等数据的挖掘研究,可以支持专卖市场秩序评价、营销市场研究等多方面数据应用,助力烟草行业的高质量发展。


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