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未提前30日提出延续许可证申请,应如何处理?

【基本案情】

韩小磊在甲市D县留下镇星辰路26号开有一家“三石便利店”,持有D县烟草专卖局核发的烟草专卖零售许可证,有效期从2015年1月1日至2019年5月31日。2019年5月14日,韩小磊到D县烟草专卖局提出延续申请。针对这一情形,D县烟草专卖局专卖监督管理科内部讨论时出现了分歧。有观点认为,《行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》并未规定被许可人未在许可有效期届满三十日前提出延续申请的处理措施,按照“法无授权不可为”的原则,烟草专卖局应当受理申请,并视情况作出是否准予延续的决定。另一种观点认为,烟草专卖许可证有效期届满需要继续生产经营的,被许可人应当在该行政许可有效期届满三十日前提出延续申请,未按规定申请延续的,应当视为主动放弃延续申请权。也有执法人员认为,本着“有利于当事人”原则,无论被许可人何时提出延续申请,烟草专卖局均应当受理并视情况作出是否准予延续的决定。

【相关规定】

☞《行政许可法》第五十条第一款:“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是,法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。”

☞《烟草专卖许可证管理办法》第三十二条:“烟草专卖许可证有效期届满需要继续生产经营的,应当在该烟草专卖许可证有效期届满三十日前向原发证机关提出延续申请。”

☞《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》第十四条:“烟草专卖许可证有效期届满后需要继续生产经营的,持证人应当在有效期届满三十日前提出延续申请。”

【深度解析】

延续,指作出行政许可决定的审批机关根据被许可人申请,依法延长该行政许可有效期限的行为。《行政许可法》对被许可人提出延续申请的时间作出了明确规定,被许可人需要延长行政许可期限的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向发证机关提出延续申请。《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》均作出了类似规定。上述法律、规章和规范性文件均使用了“应当”一词,表明在行政许可有效期届满三十日前提出延续申请是被许可人的法定义务。但是,《行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》均未明确被许可人违反这一规定应当承担何种法律责任以及行政机关应当如何处置,导致执法实践中对该问题的处置方式产生了争议。

实践中,被许可人不按规定期限提出延续申请存在多种原因,如:被许可人不知晓提出延续申请时间的相关规定,经营场所房屋租赁合同尚未续签,由于忙碌而疏忽或者忘记提出延续申请等。同时,被许可人不按规定期限提出延续申请的情形也不完全相同,如:有效期届满前若干个月提出延续申请,有效期届满前三十日内提出延续申请,烟草专卖许可证过期后提出延续申请等。因此,烟草专卖局不宜采取“一刀切”做法,应当细致分析不同情形,采取针对性的处置措施。

1.被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满前三十日内向烟草专卖局提出延续申请的。如前所述,《行政许可法》规定被许可人提前三十日提出延续申请,主要目的是为行政机关审查、审批留出足够的处理时间。为响应“放管服”改革要求,国家烟草专卖局规定除烟草专卖零售许可证新办事项外,能够当场办结的,应当当场办结。从烟草专卖零售许可证延续申请的审查、批准程序看,对被许可人经营能力、经营条件是否发生重大变化问题可以通过事前抽查、事中承诺、事后监管的方式处理,并非只能通过实地核查方式来解决。换言之,即使被许可人在烟草专卖零售许可证有效期的最后一日提出延续申请,烟草专卖局在绝大多数情况下仍然能够做到当场办结。因此,从有利于行政相对人的角度考虑,被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满前三十日内提出延续申请,烟草专卖局能够在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续决定的,应当受理其申请;由于特殊原因,无法在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续决定的,可以不受理其申请。

2.被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满后提出延续申请的。如本书第三章第二节所述,烟草专卖零售许可证有效期届满后,其法律效力即告灭失。从烟草专卖零售许可证有效期届满次日的零点零分零一秒起,该许可证就失去了法律效力,烟草专卖局应当依法予以注销。[1]这种情况下,行政相对人持有的烟草专卖零售许可证实际已经灭失,不再符合烟草专卖零售许可证延续申请的条件。按照《烟草专卖许可证管理办法》第十条第一款的规定,被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满后提出延续申请的,烟草专卖局应当根据行政相对人的申请事项,确定正确的申请类型,告知行政相对人需要继续从事烟草制品零售业务应当提出新办申请,并要求其提供相应的申请材料。

另外,被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满前若干个月提出延续申请的。从《行政许可法》第五十条第一款的立法精神来看,要求被许可人提前三十日提出延续申请,主要目的是为行政机关审查、审批留出足够的处理时间,避免行政机关由于时间紧迫未能在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定而导致出现默视批准的情况。《行政许可法》未规定被许可人提前提出延续申请的上限,理论上只要提出延续申请的时间早于行政许可有效期满三十日前均属合法。但是,被许可人在行政许可尚有数月或者半年以上有效期的情况下提出延续申请,违背了基本的逻辑规则,不符合《行政许可法》第五十条的立法精神。针对这种情形,烟草专卖局应当告知被许可人在烟草专卖零售许可证有效期届满三十日前申请延续,劝说其主动撤回延续申请,不宜受理并作出行政许可决定。

为更高质量地优化服务,烟草专卖局可以在烟草专卖零售许可证有效期届满前一段时间,如六十日或者四十五日前,告知被许可人按照法定期限提出延续申请。需要注意的是,这一告知程序是烟草专卖局优化服务的便民措施,属于提醒或者提示性质,不对行政相对人权益产生直接影响。无论行政相对人是否按照法定期限提出延续申请,烟草专卖局均不能以曾经告知行政相对人法定申请时间为由作出不予受理或者不予许可决定。

【解决办法】

本案例中,韩小磊在烟草专卖零售许可证有效期届满前三十日内向发证机关提出延续申请,不符合《行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》的规定,但出于响应“放管服”改革要求及有利于当事人原则的考虑,D县烟草专卖局应当受理韩小磊的申请,并根据《烟草专卖许可证管理办法》第三十三条的规定作出行政许可决定。

 


[1]参见《烟草专卖许可证管理办法》第四十八条第(一)项。

延伸阅读:

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