如何用制度清理推进法治烟草建设？

　　制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，与非制度文件相比，具有约束性、反复适用性等特点。烟草行业的制度可以分为两大类：一是各级烟草专卖局为履行《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例赋予的行政管理职权，依照法定程序制订的，规范和调整行政管理行为的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织，在一定时期内反复适用的规范性文件；二是其他管理规范，即行业各级单位依照法律法规及国家烟草专卖局规定制订的，调整生产经营管理活动，在一定时期内反复适用的文件。

　　烟草行业制度清理的必要性

　　当前，随着法治烟草建设的深入推进，行业各级单位的制度建设水平明显提升，基本能够保证制度在制订时内容合法、程序合规，但由于对制度管理的重视不够，往往会出现部分制度与行业改革发展的新需要不适应、不协调，与新出台的制度内容不衔接、不一致，甚至与国家新颁布的法律法规存在冲突的问题。

　　上述问题的存在不仅可能影响行业的法制统一和政令通畅，同时也可能引发不容忽视的制度性风险，甚至对专卖体制的正常运转造成负面影响。因此，以制度清理为抓手，切实加强制度出台后的后续管理，努力建立制度动态清单，不断健全完善适应行业改革发展需要、合法规范、统一完备的制度体系，对于落实政务公开、维护政令通达、提高管理效率、贯彻“三个依法”及建设法治烟草具有重要的现实意义和管理价值。

　　烟草行业制度清理工作需要重视的几个问题

　　伴随着烟草专卖制度的建立及行业内部管理的需要，行业各级单位都制订了大量的规范性文件及内部管理规则，但也存在制度发文不规范、清理不彻底、档案不齐备等问题，需要及时进行清理规范。

　　制度发文不规范。一是制度文件没有明显区分。制度文件与非制度文件在制订程序、印发程序上未做明显区分，两者混杂不清给制度清理对象的筛选带来了较大困难。二是制度文件没有规范制订，如存在替代关系的新文件未写明需要废止的旧制度名称；很多阶段性工作文件内容包含一些制度性规定，却未将其转化为专门制度文件；部分制度文件制订时未考虑设置有效期，长期试行脱离实际。三是制订文件的公开公示工作没有完全依法落实。目前行业部分单位对这项工作重视程度远远不够、执行力度不强，是制度建设过程中应当关注的较薄弱环节之一。

　　档案管理不到位。档案管理是一项基础性工作，管理水平的高低直接影响制度清理的效率。随着办公自动化和电子政务的推行，烟草行业档案管理电子化信息化水平不断提升。但由于历史原因，档案信息化管理尚有盲区，一些文件未实现电子化信息化，部分文档录入信息不准确。这些问题的存在都在一定程度上影响了制度清理的进度和效率。

　　清理机制未形成。行业一些单位未形成常态化、制度化的清理机制，而多以随机性、运动式的清理模式开展清理工作，从而进一步增大了清理的难度，影响了清理的效率。同时，清理范围局限在规范性文件，存在清理盲区和工作空白，未实现对制度文件的全覆盖和全清理，也影响了清理的质量和效果，难以完全满足当前行业工作需要。

　　加强和改进烟草行业制度清理工作的几点建议

　　提高思想认识，强化组织保障。要充分认识到制度清理工作的重要性和紧迫性，将其作为今后法治建设和制度管理的一项重点工作来抓，形成长效机制，不断强化与制度制订、备案审查、档案管理等各项工作的有机衔接；要充分认识到制度清理工作的复杂性和艰巨性，切实强化清理工作的组织保障，由各级法规部门牵头并充分调动各部门力量参与，优先挑选富有责任感、不惧枯燥感、业务能力强的人员作为制度清理队伍的主要力量，做好制度清理的部门协调和联动，形成合力。

　　明确清理目的，把握清理原则。制度清理的目的就是要全面掌握行业制度的基本情况，推进行业制度体系统一协调，实现行业制度与国家法律法规的统一。在清理标准上要坚持“法制统一、运作规范”的原则，构建合法规范、完备高效的制度体系；在清理范围上要坚持“全面清理”的原则，将所有制度性文件纳入清理范围；在职责分工上要坚持“谁制订谁清理”的原则，做到职责清晰、分工明确、统筹推进。

　　确定清理思路，细化清理程序。在清理思路上，一是时间上由近及远。近期文件多为现行有效文件且档案管理水平高，清理难度较低。先清理可方便清理人员熟悉清理工作，并可为清理早期文件提供参照。二是层级由上而下。出于行业统一领导、垂直管理的考虑，只有上级制度清理结果明确后，才能有针对性地确定下级制度是否应当保留或修改。因此，制度清理要从国家局到县级局层层推进，先后开展，由近及远，先上后下。在清理程序上，一是全面梳理。要从本单位制订的所有文件中挑选出制度性文件，把已经明确宣布废止的文件排除在外，制作出需要清理的制度目录。二是逐件审核。按照职责分工，由制度制订部门对各自负责清理的制度文件按照清理标准进行逐件审核，提出清理意见。对于跨部门的文件要注意沟通协作，共同提出意见。三是审批决定。成立专门小组，汇总整理各部门书面清理意见，提交单位主要领导进行审批。四是汇编公布。清理意见经审批决定后，要及时汇编成制度目录，对符合政务公开要求的规范性文件要依法向社会公开，对需要公布的内部管理规定应在行业范围内公布。

　　加强制度建设，形成长效机制。一是建立定期清理机制。全面清理的完成并不代表制度清理工作的结束，要建立定期清理机制，及时更新制度目录。二是规范发文管理。要加强对制度文件的分类管理，做好规范性文件、内部管理规则及其他文件的分类和编号；要进一步规范制度内容，特别注意准确注明废止的内容等信息；要严格落实依法公开和内部公示要求，根据公开的对象选择公开公示的范围，尤其注意对涉及行政相对人权利义务的规范性文件要依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求主动向社会公开；要不断完善办公信息化系统建设，将制度性质、公开范围、效力状态等信息要素或功能模块添加到办公系统，方便制度文件发布、查询、使用和更新。三是强化档案管理。档案管理是基础性工作，要健全完善并严格落实档案管理制度，持续推进档案管理信息化建设，提高档案电子信息化水平，减少档案信息录入错误，努力实现档案管理全面、准确、便捷。

　　强化后续管理，发挥清理功能。应加强动态清单管理。要根据后续新制度的制订、修改情况，更新制度目录，确保目录的实时性和准确性，并按要求公开或在一定范围内发布。应强化制度的落实。要定期开展制度落实的督查和考核，将制度制订、制度公开、制度清理、备案审查等相关内容纳入考核范围，不断强化制度在专卖管理和生产经营活动中的合法合规性和执行力，充分发挥制度的功能和价值。

　　《中国历代政治得失》一书对制度运行变化规律进行了揭示：“任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。”制度，是立足于一定时代条件下的产物。清理，是制度保持生命力的重要一环。烟草行业制度清理，是烟草行业制度体系自我革新和自我净化的重要保障，对于提高行业制度建设水平，提高制度体系的合法性、规范性、统一性、完备性、适用性具有重要意义，是全面深化法治烟草建设的内在要求，是实现行业依法管理、依法行政、依法生产经营的现实需要。